Nueva
geografía política.
Un nuevo campo transfronterizo para actores públicos y privado.
:.Saskia Sassen [1]
Los
estados se ven confrontados hoy día a una nueva geografía
del poder [2].
La nueva situación del Estado se analiza frecuentemente en
términos de declive de sus capacidades
de regulación, debido a ciertas políticas de base
relacionadas con la mundialización económica: desregulación
de un conjunto importante de los mercados, de sectores económicos
y de límites nacionales, y privatización de firmas
del sector público.
Pero
en mi lectura de los hechos, la nueva geografía del poder
a la que los Estados se confrontan surge de un proceso mucho más
diferenciado de aquél que sugiere la noción de un
declinar del conjunto de la función estática. Más
que de un declive, se trata de un proceso de transformación
del Estado. Asistimos a un reposicionamiento del Estado en un campo
de poder más extenso, y a una reconfiguración del
trabajo de los Estados. Este campo de poder más extenso se
constituye, para empezar, por la formación de un nuevo orden
institucional privado articulado por la economía mundial,
pero también por una variedad creciente de otros órdenes
institucionales, que van desde los nuevos roles de la red internacional
de las ONG hasta el régimen internacional de los derechos
del hombre. La razón de Estado, la propia racionalidad del
Estado, se encarna de manera diversa en el curso de los siglos.
Estas transformaciones han tenido consecuencias importantes. Podemos
decir que hoy esa racionalidad ha entrado en una nueva fase.
En
la actualidad, vemos emerger un orden institucional que, en lo esencial,
es privado, pero no completamente, en el cual los agentes estratégicos
no son ya los gobernantes de los países desarrollados. Uno
de los rasgos característicos de este sistema es su capacidad
de privatizar lo que antes era público, y de desnacionalizar
lo que eran recursos y programas políticos públicos.
Esta capacidad de desnacionalización y de privatización
transforma ciertas componentes del Estado-nación. Cada vez
más, este nuevo orden institucional define una nueva normatividad
que no se confunde con la que ha existido, y que en cierta medida
sigue siendo la principal causa de normatividad de los tiempos modernos:
la razón de Estado. Esta nueva normatividad viene del mundo
del poder privado, y se instala en el dominio público, lo
que contribuye a desnacionalizar lo que históricamente había
sido construido como programas de Estados nacionales, particularmente
el programa keynesiano.[3]
No
es cierto que asistamos al fin de los Estados; no obstante, constatamos
que ellos no son ya los agentes estratégicos más importantes
en la nueva configuración del poder, y que cada vez más
Estados, incluidos los Estados dominantes, han emprendido profundas
transformaciones, ya que han comenzado a abrigar operaciones de
una fuerte dinámica de desnacionalización de viejos
programas nacionales. Esto plantea la cuestión de saber lo
que hay de nacional en las componentes institucionales esenciales
de los Estados ligados a la realización y a la regulación
de la mundialización económica. Los fundamentos estructurales
de mi argumentación vienen de las formas actuales de la mundialización
económica. Ésta aparece como un elemento esencial
de la formación de un sistema de poder transnacional, que
en gran medida se desvía del sistema interestático
anterior. La mundialización económica no consiste
solamente en superar las fronteras geográficas, tal y como
pretenden las medidas de inversión y de comercio internacional;
debe también transferir ciertas funciones ejercidas por la
gobernancia pública nacional hacia arenas transnacionales
privadas, y desarrollar, en el seno de los Estados-nación,
los mecanismos propios para garantizar los derechos del capital
mundial mediante actos legislativos, judiciales, circulares administrativas,
etc., ya que los territorios nacionales existen hoy bajo el control
exclusivo de sus Estados, incluso si están en vías
de desnacionalizar numerosos órdenes internacionales altamente
especializados.
Incluso
si estas transformaciones, en el seno del Estado, son parciales
y emergentes, son también estratégicas, como es también
parcial y emergente, pero estratégico, el nuevo orden institucional
privado en vías de colocarse para gobernar los aspectos claves
de la economía mundial. Estas transformaciones pueden alterar
aspectos esenciales del derecho internacional, de su extensión
y de su exclusividad.
El
Estado en la mundialización
Hoy
día, uno de los papeles del estado en la economía
mundial, a diferencia de fases anteriores, es el de negociar las
interacciones entre la ley nacional y sus actores extranjeros, ya
se trate de empresas, de mercados o de organizaciones supranacionales.
Este papel de negociación convierte la fase actual, y de
múltiples maneras, en distinta de las precedentes. De un
lado, disponemos de un derecho extremadamente desarrollado, acumulación
de buenas medidas tomadas durante los últimos cien años
para asegurar el monopolio de la autoridad del Estado en el territorio
nacional, en una proporción hasta entonces desconocida. De
otro, constatamos una institucionalización considerable,
especialmente desde los años 90, de «derechos» para las empresas
no nacionales, para las transacciones fronterizas y para las organizaciones
supranacionales. Esto pone a los Estados-nación en la obligación
de sumarse al proceso de mundialización.
El
consenso naciente, a menudo impuesto, en el interior de la comunidad
de los Estados-nación acerca de la necesidad de perseguir
la mundialización, ha creado, a quienes participan en él,
obligaciones particulares. De hecho, el Estado sigue siendo, en
última instancia, el garante de los «derechos» del capital
mundial, es decir, el protector de contratos y derechos de propiedad.
Es así como el Estado ha incorporado el proyecto mundial
de su propio estrechamiento, al aceptar regular las transacciones
económicas que le implican
[4]. Las empresas que operan a escala transnacional quieren
que las funciones aseguradas tradicionalmente por el Estado, sobre
todo la garantía de los derechos de propiedad y de los contratos,
continúen siéndolo. Creen que el Estado posee, en
este dominio, una capacidad técnica y administrativa no reemplazable,
de momento, por ninguna otra institución; más aún:
esta capacidad se sostiene por el poder militar, por un poder mundial,
en el caso de ciertos estados.
Esta
garantía de los derechos del capital la aporta un cierto
tipo de estado, un cierta concepción de los derechos del
capital, un cierto tipo de régimen legal internacional; existe
en los países más poderosos y más desarrollados
del mundo, de los que los Estados reconocen las nociones de contrato
y de derecho de propiedad, y han aceptado un nuevo régimen
jurídico que favorece la continuación de la mundialización
económica [5].
Los Estados Unidos, poder hegemónico de este período,
han conducido (y casi obligado) a los otros Estados a adoptar esas
obligaciones frente al capital mundial y, haciendo esto, han contribuido
a reforzar la capacidad de responderles. El Estado continúa
jugando un papel crucial, mas no exclusivo, en la producción
de nuevas formas jurídicas ligadas a las nuevas formas de
la actividad económica. Pero este papel ha ido alimentando,
cada vez más, la potencia de la nueva estructura emergente.
Programas
estáticos desnacionalizados y producción de formas
privatizada
Se utilizan,
en general, los términos de desregulación, de liberación
financiera y comercial, de privatización, para describir la
negociación entre el Estado y las firmas internacionales. Pero
tales términos solamente describen la retirada del Estado de
la regulación de su economía, no muestran las vías
por las que el Estado participa en la puesta en escena del nuevo marco
institucional, en el que se persigue la mundialización. Ya
no dan cuenta de las transformaciones que de ahí se siguen,
en el interior del Estado. Los
Bancos centrales, por ejemplo, son instituciones nacionales. Pero
desde hace diez años han devenido, dentro de los Estados nacionales,
uno de los centros de elaboración de las políticas necesarias
para el desarrollo del mercado mundial de los capitales, y más
generalmente del sistema económico mundial. La nueva condicionalidad
del sistema económico mundial, las condiciones que un país
debe cumplir para integrarse al mercado del capital mundial comportan,
como punto esencial, la autonomía de la banca central, con
el fin de que ella pueda desarrollar un cierto tipo de política
monetaria. En la mayoría de los países del mundo, la
banca central tiene tendencia a estar bajo la influencia del ejecutivo
o de oligarquías locales. Cerciorarse de la autonomía
de los bancos centrales ha tenido como resultado indudable el hecho
de que desaparezca un buen lote de corrupción, pero también
ha sido un medio para obtener la adaptación de los Estados-nación
a las exigencias del mercado mundial del capital. Esto
requiere llevar la búsqueda hacia qué es nacional en
las actividades de los bancos centrales. Desde un punto de vista teórico,
esto quiere decir llegar a hacer una lista de un conjunto de operaciones
que han tenido lugar en el seno de las instituciones nacionales. Es
lo que yo conceptualizo con el término de desnacionalización,
desnacionalización de operaciones muy específicas, altamente
especializadas, típicamente estáticas [6].
Existe
un conjunto de dinámicas estratégicas y de transformaciones
institucionales en marcha. Ellas sólo pueden incorporar algunos
dispositivos del Estado, no concernir más que algunas iniciativas
legislativas o reglamentarias, y tener, a pesar de todo, el poder
de instituir una nueva normatividad en el corazón del Estado.
Esto porque esos sectores estratégicos operan en interacciones
complejas con potentes actores privados y transnacionales. Lo esencial
del aparato del Estado permanece, en lo fundamental, inalterado. La
inercia de las organizaciones burocráticas, que crean sus propias
líneas de independencia, contribuye enormemente a la continuidad.
Por
otro lado, nuevas cooperaciones transfronterizas entre agencias gubernamentales
especializadas se crean, en dominios cada vez más numerosos,
y constituyen otra forma de participación del Estado en la
realización de un sistema económico mundial. Por ejemplo,
las interacciones crecientes entre los responsables de legislaciones
antitrust de un gran número de países durante
estos tres o cuatro últimos años, han desembocado en
una convergencia de leyes nuevas, a pesar de la diversidad de los
modelos en competición. Esta convergencia sobre ciertos puntos
muy precisos se hace en un océano de diferencias enormes de
las legislaciones económicas de todos esos países. Estas
convergencias parciales y muy especializadas se crean entre reguladores
que comienzan por encontrar más puntos comunes con sus homólogos
de otros países que con los colegas de sus servicios, así
como las transacciones entre miembros de bancos centrales no se hacen
ya de manera bilateral, sino según nuevas modalidades, desde
hace diez años. Todavía podemos encontrar otro ejemplo
más en el caso del marco institucional y jurídico, necesario
para la instalación internacional de las cadenas de grandes
comercios (Gereffi, 1995; Castro, 1999). Uno de los resultados de
estos diferentes movimientos es la emergencia de un campo estratégico
de operaciones que represente una cierta apertura de las operaciones
estáticas, con relación al mundo isntitucional, más
amplio que el del Estado, ligado exclusivamente a los programas nacionales.
Se trata de un terreno relativamente limitado, de transacciones transfronterizas,
formado por agencias gubernamentales y por sectores económicos
implicados en la mundialización. Al
plantear esto, yo rechazo la idea, fuertemente respaldada, de que
los reinos de lo nacional y de lo mundial son dos dominios mutuamente
exclusivos (Sassen, 1999), La mundialización es en parte endógena
a lo nacional, y lo es con respecto a la dinámica de la desnacionalización,
que es vista como nacional. La mundialización está,
en parte, arraigada en lo nacional, es decir, en las ciudades-mundo
[7], y
desde este punto de vista tiene la necesidad de que el Estado re-regule
ciertos aspectos específicos de su papel a nivel nacional.
Esto
es un campo de transacciones estratégicas, transfronterizas,
y demanda interacciones específicas con los actores privados.
Ellas no implican al Estado en tanto que territorios internacionales,
sino que más bien consisten en operaciones y políticas
que afectan a aspectos parciales del Estado– por ejemplo a nivel legislativo,
o a ciertos programas realizados por los bancos centrales. Son transacciones
transfronterizas porque conciernen a empresas y mercados mundiales,
lo que implica una cierta convergencia de regulaciones nacionales
y del derecho para el buen desarrollo de las operaciones. Al
decir que implican interacciones con actores privados quiero decir
que no se trata de transacciones entre Estados, ni de un subconjunto
del sistema estático. Al contrario, es un campo de transacciones
en parte implicado en las relaciones entre estados y, en parte un
nuevo espacio, cada vez más institucionalizado, de relaciones
entre agentes y actores privados, ellos mismos transfronterizos.
Es en
ese campo de transacciones más bien escasas en arte libre del
mundo institucional más amplio del Estado, en donde eso que
yo he llamado programas de Estado desnacionalizados se definen y ponen
en marcha. Ese campo de transacciones representa un desligamiento
de lo que en el Estado estaba unido durante el período precedente.
Este período alcanza su pleno régimen en el caso de
los Estados Unidos, en mitad de los años 80. Ese desligamiento
es también un elemento de una dinámica más amplia
de cambio de relación entre soberanía y territorio nacional,
tema que comencé a trabajar en mi libro Losing control
(1996). Se trata de una transformación normativa muy vasta,
y que concierne a la racionalidad misma del Estado, a la razón
de Estado. Para una buena parte, eta transformación normativa
se pone en funcionamiento fuera del Estado, y nace en el sistema interestático;
después es una multiplicidad de agentes privados, algunos menores
y otros no tanto, lo que asegura y ejecuta el orden normativo.
Esta transformación
tiene que ver con el peso normativo ganado por la lógica del
mercado mundial del capital en la ordenación de criterios para
las políticas económicas nacionales (Sassen, 1996).
En las múltiples negociaciones entre los Estados nacionales
y los actores económicos mundiales podemos ver una nueva normatividad
ligada a la lógica del mercado del capital, que llega a imponerse
sobre aspectos importantes de las políticas económicas
nacionales, si bien ciertos estados son más soberanos que otros
en este dominio. Algunos de los elementos más conocidos son
la importancia dada a la autonomía de los bancos centrales,
las políticas antiinflacionistas, la paridad monetaria y el
conjunto de los items que habitualmente llamamos «condicionalidad
del FMI». En este nuevo orden normativo, ciertas demandas son legítimas,
otras deslegitimadas (todo lo que concierne al bienestar de la población,
en sentido amplio). Trato
de traducir esta transformación normativa por la noción
de privatización de ciertas capacidades de producción
normativa, mantenidas por el Estado, al menos en la historia reciente.
Esto conduce a posibilidades más consistentes de producir normas
en beneficio de una minoría... cosa que no es nueva, excepto
que esta minoría es menor que nunca. Una
nueva zona institucional de actores privados Aunque
central, el papel del Estado en la producción del registro
legal de las operaciones económicas no es ya el que era en
períodos precedentes. La mundialización económica
ha estado acompañada por la creación de nuevos regímenes
jurídicos y de nuevas prácticas, y por la expansión
y la renovación de ciertas formas viejas que derivan del sistema
jurídico nacional. Es evidente, dentro de la importancia creciente
del arbitraje comercial internacional y de las instituciones que se
ocupan de la evaluación financiera y de consejo, y que se han
convertido en esenciales para las operaciones de la economía
mundial (Dezalay y Garth, 1996; Salacuse, 1991; Sinclair, 1994).
Un aspecto
de la cuestión se refiere a las formas legales particulares
de innovación jurídica, en las cuales se ha registrado,
configurado, lo esencial de la mundialización y el modo como
estas innovaciones interactúan con el Estado, y más
concretamente con la soberanía del Estado. Estas innovaciones
y cambios jurídicos se resumen frecuentemente con la formula
«desregulación», y sondadas por hecho. Por otro lado, en ciencias
sociales desregulación significa el declive del Estado. Ahora
bien me parece que el proceso específico a estos cambios jurídicos
no puede ser calificado de ese modo. Se trata de una reconfiguración
del espacio, que se traduce en una transformación fundamental
en materia de soberanía, que dota de nuevos contenidos y de
nuevas localizaciones a esta propiedad sistémica particular
que llamamos soberanía. El
marco institucional privatizado en curso de privatización para
dirigir la economía mundial tiene, quizá, implicaciones
mayores frente al monopolio de la autoridad del Estado-nación
moderno sobre su territorio, sobre el concepto de territorialidad
exclusiva. Existe un nuevo grupo de agentes intermediarios estratégicos
que contribuyen a le gestión y a la coordinación de
la economía mundial; son, principalmente, agentes privados.
Y han retomado, por cuenta propia, funciones internacionales asumidas
por los Estados, principalmente proteccionistas tras la segunda guerra
mundial, en los cuales los gobiernos controlaban el comercio internacional.
Durante
los últimos veinte años, el arbitraje comercial internacional
se ha transformado y se ha instituido como el método contractual
dominante para la resolución de los conflictos comerciales
transnacionales [8].
En un importante estudio sobre el arbitraje comercial internacional,
Dezalay y Garth (1996) han concluido que el mercado del arbitraje
estaba deslocalizado y descentralizado, formado por instituciones
más o menos potentes, y por individuos a un tiempo competitivos
y complementarios (ver también Salacuse, 1991).Otra instancia
privada de regulación la constituyen los agentes d evaluación
de las capacidades de reembolso de las deudas públicas y privadas,
quienes juegan un papel creciente en la economía mundial (Sinclair,
1994). Hace una década, Moody's y Standard and Poor no tenían
analistas fuera de los Estados Unidos; en 1999, cada uno de estos
agentes cuenta con más de un millar. Las
empresas privadas de finanza internacional, de contabilidad, de servicios
jurídicos, han elaborado nuevas formas privadas para la contabilidad
internacional y la evaluación financiera que, con organizaciones
supranacionales tales como la OMC reemplazan, de manera descentrada
en relación a los gobiernos, las funciones estratégicas
de gobernabilidad. Los acontecimientos que han seguido a la crisis
monetaria de México nos dan interesantes ideas acerca del papel
que tienen estas empresas en la modificación de las condiciones
de las operaciones financieras, acerca de la manera en que los Estados
nacionales han participado en esas modificaciones, y sobre la formación
de un nuevo espacio institucional de intermediación.
Por ejemplo,
J.P. Morgan ha trabajado para el Banco Goldman Sachs y Chemical, poniendo
a funcionar numerosas operaciones innovadoras para hacer que los inversores
vuelvan a los mercados mexicanos [9].
Seguidamente, en julio de 1996, un enorme préstamo de 6 mil
millones de dólares a cinco años, que ofrecía
a los inversores norteamericanos una tasa de interés flotante,
o una garantía colectiva de reembolso garantizada por los ingresos
del monopolio mexicano del petróleo PEMEX, fue suscrito por
dos veces su valor. Esto ha devenido un modelo de préstamo
garantizado por los recursos naturales en América Latina, en
particular para los países con petróleo, como son Venezuela
y Ecuador. Una de las claves de este entusiasmo estriba en el recurso
a agencias de evaluación financiera: Standard and Poor gratificas
la operación de un BBB y Moody's de un BBA3. Era la primera
vez que un préstamo mexicano se hacía evaluar. Los intermediarios
han trabajado con el gobierno mexicano, pero sobre sus propias bases;
no se trata de un acuerdo entre gobiernos. Eso
ha favorecido la aceptación de transacciones transnacionales
en el seno del nuevo espacio intermediario, tanto institucionalizado
como privatizado, lo que muestra el alto nivel de la subscripción
y las buenas notas dadas por las agencias de evaluación. Y
eso ha permitido a los mercados financieros continuar su desarrollo
a partir de lo que fue una crisis. Tras
la crisis mexicana, y ante los primeros signos de la crisis asiática,
un número importante de operaciones innovadoras han contribuido
a aumentar el volumen de los mercados financieros, y a incorporar
nuevos recursos de beneficio, especialmente la venta de deudas (Sassen,
1999). Se trata de una innovación típica, propiamente
conceptual, y que implica tanto definir el modo de vender deudas como
qué es una deuda vendible. Frecuentemente, las empresas de
recursos financieros que organizan estos golpes realizan pequeñas
transformaciones en los sistemas de depósitos nacionales, para
acercarse así los standards internacionales. El hecho de que
la agresividad de la innovación sobre el mercado internacional
permita vender cosas que habían sido juzgadas muy poco líquidas
o demasiado arriesgadas, ha contribuido también a reforzar
y extender la institucionalización de ese espacio intermediario
de transacciones transnacionales, operando, en parte, en el exterior
del sistema interestático. Los nuevos intermediarios han hecho
el trabajo estratégico, y desarrollado un tipo de «activismo»
destinado a asegurar el crecimiento de su industria y a compensar
los efectos potencialmente devastadores de las crisis financieras
para la industria en su conjunto, y para la noción misma de
mercados financieros integrados mundialmente. Por
último, la importancia creciente, y la formalización
de eso que llamamos ahora generalmente una autoridad privada, es otro
componente de ese nuevo orden institucional por el cual la economía
mundial se gobierna y organiza de manera privada. (Bierstecker y al.
Forthcoming; Cutler y al. 1999; Hall, 1999) Uno de los componentes
importantes de este desarrollo es la aparición de sectores
económicos autorregulados, dominados por un pequeño
número de empresas. Esto indica hasta qué punto el sistema
económico mundial tiene la necesidad de gobernación
y de regulación, pero de una forma muy distinta de aquella
asociada a la vieja normatividad del Estado keynesiano (Sassen, 1996).
Estas
prácticas, así como el conjunto de las instituciones
y de los regímenes transnacionales, plantean cuestiones importantes
y difíciles en cuanto a las relaciones entre el Estado y la
mundialización económica. Como ha dicho Rosenau, debido
a todos estos procesos transnacionales, los gobiernos son cada vez
menos competentes para tratar los problemas a los que se enfrentan
las sociedades. Se trata, no tanto del final de la soberanía
como de una alteración del monopolio y del mantenimiento de
la competencia de los gobiernos [10].
Una
nueva espacialidad: la red transnacional de las ciudades-mundo
Los
espacios de la mundialización económica están
en parte intrincados en lo que históricamente ha sido construido
como territorio nacional, pero constituyen también una espacialidad
distinta de la espacialidad nacional. Una parte importante del trabajo
del Estado en la formación de programas de gobierno desnacionalizados,
y de aquello en que consisten los regímenes jurídicos
privados, reside en el hecho de que la mundialización económica
está ligada, por sus instituciones y por sus enclaves, a establecimientos
nacionales y a la necesidad de negociar esta implicación de
los actores mundiales en los marcos nacionales, cuando los procesos
constitutivos de la mundialización producen una espacialidad
distinta [11].
Los sectores económicos dominantes y las funciones de mando
de la economía mundial están cada vez más intrincadas
en grupos nacionales. Esta intrincación institucional y de
localización representa un conocimiento de la base institucional
de la mundialización económica, y refuerza la complejidad
de eso que todavía podemos pensar como un orden institucional
nacional. El territorio nacional realmente se imbrica con el mundial.
La dispersión
geográfica de las fábricas, de las oficinas y de los
centros de servicios, que ha marcado la expansión de la economía
mundial, se inscribe en sistemas profesionales integrados bajo la
forma de grandes empresas. Cuando la dispersión sobreviene,
como parte integrante de tales sistemas, particularmente aquellos
con una escala superior de control centralizado, hay al mismo tiempo
crecimiento de las funciones centrales. Las empresas están
cada vez más mundializadas, y con ello sus funciones centrales
aumentan... en importancia, en complejidad, en número de transacciones
[12].
En lo
concerniente a las relaciones entre el Estado territorial y la mundialización,
puede decirse que la percepción del impacto de la mundialización,
al crear un espacio económico que se extiende más allá
de las capacidades reguladoras del simple Estado, no da cuenta más
que de la mitad del panorama. La otra mitad muestra estas funciones
centrales concentradas de manera desproporcionada en los territorios
nacionales de países más desarrollados. Por
funciones centrales no quiero decir solamente domicilios sociales,
sino también funciones financieras, jurídica, contables,
de organización, de inserción de un medio, de planificación,
necesarias para la dirección de una organización que
actúa en más de un país, en cada vez más
países. Estas funciones sociales se ejercen, por un lado, en
las sedes sociales, pero también en gran medida en lo que se
llama complejos de servicios profesionales, es decir, redes de servicios
financieros, jurídicos, contables, publicitarios y otros, que
son capaces de asumir los complejos problemas creados por el hecho
de intervenir con más de un sistema jurídico nacional,
de un sistema contable nacional, de una cultura publicitaria, etc.,
y que trabajan en todos estos campos en condiciones de innovaciones
muy rápidas (ver Knox y Taylor, 1995). Estos servicios se han
hecho tan especializados y complejos que las sedes sociales antes
prefieren comprárselas a servicios especializados que producirlos
ellas mismas. Existe, así, un sector de empresas de servicios
especializados en la producción de funciones de centralidad
ligadas a la organización y a la coordinación de los
sistemas económicos mundiales, y es ese sector quien constituye
la función productiva específica de lo que yo he llamado
las ciudades-mundo. Este sector económico se ha concentrado
de manera desproporcionada en las grandes ciudades de los países
muy desarrollados (Allen y al., 1999; Hitz y al., 1995). Yo
tiendo a subrayar la necesidad de distinguir analíticamente
el hecho de que existen funciones estratégicas para la economía
mundial y sus operaciones, distintas del conjunto de la economía
organizada de un país [13].
Estos son mundos que no se solapan completamente: muchos de los componentes
de la economía organizada de un país tienen poco que
ver con la mundialización; y, recíprocamente, muchos
de los sectores económicos «nacionales», al mundializarse profundamente,
devienen muy diferentes de cuando reposaban sobre el mercado nacional.
Los
mercados financieros mundiales son otra instancia de esta negociación
entre la dinámica transnacional y el territorio nacional. Estas
transacciones se realizan, en parte, por los sistemas de telecomunicaciones,
que hacen posible la transmisión instantánea de dinero
o de información a lo largo de todo el mundo. En este punto
se ha puesto gran atención, pero no nos hemos preocupado del
hecho de que estos mercados financieros se encuentran en ciudades
muy concreta, dentro de los países muy desarrollados. El grado
de concentración es increíblemente elevado (Sassen,
1999). La topografía de las actividades de numerosas industrias
mundiales informatizadas, como las finanzas, combina el dentro y fuera
del espacio informático y, cuando sale de este espacio y tocan
el suelo, lo hacen dentro de las concentraciones masivas de recursos
muy materiales, compuestos principalmente de infraestructuras y edificios,
dentro de los barrios centrales de las enormes ciudades. El
camino para la aseguración de las transformaciones institucionales
y jurídicas presentadas más arriba reside, para una
buena parte, en la intrincación necesaria de las funciones
más estratégicas con las instituciones y localizaciones
nacionales establecidas. Organizar una red mundial de fábricas,
de oficinas, de centros de servicios, y operar sobre mercados financieros
mundiales, demanda innovaciones jurídicas mayores y menores
en los sistemas legales nacionales, y la creación de marcos
de acción enteramente nuevos fuera de los sistemas nacionales.
Un
orden desnacionalizado y privado La
nueva geografía de los procesos económicos mundiales,
los territorios estratégicos de la mundialización económica,
deben ser producidos tanto en términos de prácticas
de actores profesionales como de infraestructuras materiales (ciudades-mundo),
y en términos de trabajo del Estado, para producir y legitimar
nuevos regímenes legales. El resultado de todo ello será
un nuevo orden espacio-temporal de las capacidades de gobierno y del
poder estructural considerables, y que, al estar pacientemente enraizado
en las instituciones nacionales, no se distingue. Podemos concebirlo
como un orden desnacionalizado, en lo esencial, privatizado. Pero
porque en parte se ha instalado en el corazón de las instituciones
nacionales, su identificación reclama descifrar lo que en lo
nacional es verdaderamente nacional. Las ciencias sociales no están
bien equipadas para esta tarea, ya que su aproximación se ha
constituido asignando al Estado un papel central. A
partir de mi búsqueda, podemos, en todo caso, hacer una lista
de las consecuencias de ese nuevo Estado para el sistema interestático
y para el derecho internacional. En primer lugar, el hecho de que
las actividades transnacionales aumentan, así como que el número
de actores mundiales opera fuera del sistema interestático
formal, afecta a la competencia y al campo de intervención
de los Estados y del derecho internacional. A continuación,
el hecho de que este dominio esté cada vez más institucionalizado
y sumido al desarrollo de mecanismos de gobierno privados, afecta
al monopolio de la autoridad del Estado y del derecho internacional.
Tercero, el hecho de que se ejercen poderes normativos crecientes
en este dominio privado afecta al poder normativo del derecho internacional.
Cuarto, la participación del Estado en la re-regulación
de su papel en la economía, y la desnacionalización
emergente de ciertas componentes institucionales particulares del
Estado, necesarias para la adaptación de ciertas políticas
nuevas ligadas a la mundialización, trasforman aspectos claves
del Estado y, al transformarlos, alteran la arquitectura organizativa
del sistema interestático y del derecho internacional.
Este nuevo
orden institucional contribuye a reforzar las ventajas de ciertos
tipos de actores económicos y políticos, y a debilitar
otros. Es un orden extremadamente parcial, mucho más que universal,
pero estratégico en su influencia extrema sobre vastas áreas
de un mundo institucional más amplio, y sobre el mundo de la
experiencia vivida. Este orden no puede sino dar débiles explicaciones
dentro del marco de los sistemas políticos democráticos
formales. Para una amplia parte, existe fuera del Estado y del sistema
interestático, y no puede ser pensado como una entidad geográfica.
No obstante, debe ser concebido en términos espaciales, ya
que el espacio es, por sí mismo, productor de nuevas dinámicas
de poder y de control, lo mismo que producto de esas dinámicas.
El espacio no es un simple continente, tampoco una tabla rasa. Pasar
de organizaciones territoriales como el Estado moderno a ordenamientos
espaciales no es una tarea analítica simple, y lo que precede
no es, en este sentido, más que un esbozo.
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-------------------------
1 Texto de la conferencia del Millenium, en la
London School of Economics, el 25 de enero de 2000, retomado de la
conferencia inaugural de la cátedra de ciencias sociales en
la Universidad de Chicago, el 28 de abril de 1999: «Programas desnacionalizados
de los Estados y fabricación de normas privatizadas». [volver]
2 cf. Hobsbawn, 1994; Jessop, 1999 [volver]
3 cf. Sassen, 1996 y 1999 [volver]
4 Cox, 1987; Sassen, 1996 [volver]
5 Esta dominación se da de muchos modos,
y no afecta más que a los países débiles y pobres.
Francia, por ejemplo, se coloca entre los primeros proveedores de
información y de servicios para empresas en Europa, y en una
posición fuerte, aunque no excelente, en los servicios financieros
y de seguros. Pero se ha ido encontrando en una posición de
menor ventaja para los servicios jurídicos y contables, ya
que el derecho anglosajón domina las transacciones internacionales.
Es así que el derecho angloamericano domina, cada vez más,
las actividades de arbitraje comercial internacional, cuando esta
institución se formó a partir de la tradición
jurisprudencial francesa y suiza (Dezalay y Garth, 1995) [volver]
6 En mi búsqueda en curso, analizo un
conjunto de procedimientos judiciales y legislativos, así como
circulares administrativas, que leo como modos, para el Estado-nación,
de participar en la producción de las condiciones de la mundialización
económica. Es una historia de micro-intervenciones, de transformaciones
mínimas de nuestro derecho, que facilitan la extensión
de las operaciones transfronterizas de las firmas americanas. No se
trata, evidentemente, de nada nuevo ni para los Estados Unidos ni
para los otros Estados occidentales, pero estimo que podemos identificar
una nueva fase. Una de esas primeras medidas, y de las mejor conocidas,
consiste en los acuerdos arancelarios pasados para facilitar la internacionalización
de la industria, y que exime a las empresas de los derechos de aduanas
o de la tasa del valor añadido sobre las componentes importadas
o sobre los productos reunidos en lugares offshores. El acta
sobre las inversiones extranjeras de 1976, la creación de un
Banco de reglamentos internacionales en 1981, las medidas de liberalización
y de desregulación del sector financiero en los años
80 son las etapas más conocidas de esta microhistoria. [volver]
7 Nota de Multitudes: En la medida en que se
ha convenido decir en francés «mundialización» y no
«globalización», preferimos hablar de «ciudades-mundo» más
bien que de «ciudades-globales», para remarcar que se trata de ciudades
que participan en la construcción de la economía mundial,
pero no lo hacen todas bajo el mismo modelo, y que no necesariamente
están sometidas a la jerarquía urbana, que no siempre
tienen las funciones urbanas y que no son todas super-capitales (cf.
los trabajos de Saskia Sassen sobre Miami y Tijuana). [volver]
8 Hoy día los contratos comerciales internacionales
apelan sistemáticamente a un arbitraje en caso de conflicto,
ligado a la exclusión del contrato. La razón aludida
para ello es que así se evita a uno de los contrayentes el
tener que pasar por los tribunales del otro. Semejante arbitraje puede
ser institucionalizado y seguir las reglas desarrolladas por ciertas
instituciones, tales como la Cámara de Comercio Internacional
de París, la Asociación norteamericana de arbitraje,
el Tribunal de Londres para el arbitraje comercial internacional,
u otros. El arbitraje puede, así, ser «ad hoc», y seguir con
mayor frecuencia las reglas de la Comisión de las Naciones
Unidas (UNCITRAL). Pero, en todo caso, los árbitros son individuos
privados escogidos por las partes. En general, hay tres árbitros,
que actúan como jueces privados, manteniendo audiencias y emitiendo
sentencias. [volver]
9 Un préstamo de urgencia de 40 mil millones
de dólares US del Fondo Monetario Internacional y del Gobierno
norteamericano, y el compromiso de las firmas mejor consideradas de
Wall Street para revalorizar la imagen de México y encontrar
los medios de recuperar su puesto en los mercados, le permiten «resolver»
su crisis financiera. El gobierno mexicano trabaja con P. Morgan como
consejero financiero, y con Goldman Sachs and Chemical como banco.
Esto hizo emitir para el gobierno mexicano un préstamo de Estado
de 1,75 millones de dólares US, que le hizo capaz, en mayo
de 1996, de persuadir a los inversores a cambiar bonos Mexican Brady,
asociados a bonos del Tesoro americano (los Mexican Brady eran una
componente de casi todas las carteras en los mercados emergentes,
hasta la crisis de 1994) por bonos mexicanos, a treinta años
y sin ninguna garantía. Es para mí un ejemplo de innovaciones
agresivas que caracterizan a los mercados financieros, y de la importancia
de esta nueva subcultura específica de la finanza internacional
que facilita la circulación, es decir, la venta de estos instrumentos.
[volver]
10 Se trata, aquí, de un proceso sistemático
más largo que los simples efectos de la mundialización.
Existe, a escala mundial, una desconfianza creciente en torno a gobiernos
y burocracias. Shapiro (1990) estima que eso ha contribuido a la aparición
de ciertos rasgos comunes de derecho, especialmente la importancia
creciente de los derechos constitucionales individuales, que protegen
a los individuos del Estado y de otras organizaciones. La característica
particular del constitucionalismo norteamericano es el recurso constitucional
judicial, que también existe ahora en Alemania e Italia, y
en cierta medida también en Francia, en donde existe un Tribunal
constitucional y una declaración de derechos, también
constitucional. La Corte Suprema de los Estados Unidos se ha transformado
en tribunal constitucional, tomando las decisiones en materia de derechos
del hombre (lo que a su vez ha obligado a las mismas modificaciones
en Europa). Una parte de la tecnología intelectual de la que,
siguiendo a Foucault, disponían los gobiernos para controlar...
lo que él ha llamado la gobernabilidad, ha pasado a manos de
instituciones no estáticas. [volver]
11 Para una evaluación teórica
de las espacialidades y de las temporalidades de la esfera mundial,
ver Sassen (2000). [volver]
12 Este proceso de integración profesional
no debe confundirse con lo que se conoce como integración vertical.
El análisis hecho por Gereffi de las cadenas de utilidad de
Polanyi y de las cadenas de valor añadido de Porter ilustra,
asimismo, la diferencia entre la integración profesional a
escala mundial y la integración vertical tradicional. [volver]
13 Estas funciones de control y de gobierno
para la economía mundial se imbrican, en parte, en organizaciones
nacionales, pero también constituyen un subsector profesional
distinto. Este subsector puede ser concebido como parte integrante
de una red que conecta las ciudades-mundo. En este sentido, las ciudades-mundo
son diferentes de las viejas capitales de los imperios de antaño,
ya que aquellas son más bien enlaces entre redes internacionales
que simplemente las ciudades más poderosas del imperio. A mi
modo de ver, no hay una única ciudad-mundo, como podría
haber una única capital para un Imperio: la categoría
de ciudad-mundo o villa global no tiene sentido más que como
componente de una red mundial de puntos estratégicos. [volver]
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